产业基础再造：夯实制造强国的基石

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书名：产业基础再造：夯实制造强国的基石

ISBN：978-7-115-63627-0

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版　　权

著    盛朝迅　徐建伟　等

责任编辑 杨　凌

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内 容 提 要

本书基于我国关于产业基础再造研究的前沿成果，对产业基础再造问题进行了系统研究，深入分析了产业基础的内涵与主要特征、实施产业基础再造工程的理论依据，归纳总结了我国产业基础现状与问题、主要发达国家提升产业基础能力的经验与启示，研究提出了提升我国产业基础能力的重要意义和重大举措建议，并对重大基础装备和基础零部件、工业软件、关键基础材料、集成电路、国家质量基础设施建设、基础研究、企业主体培育等重点领域的基础能力提升进行了专题研究。

本书不仅在理论和方法上有所创新，而且也提出了一些见解独到的新观点，对政府决策有重要的参考价值，既可为政府工作人员了解产业发展情况及制定产业政策提供借鉴，为高校和科研工作者继续深入开展研究提供参考，也适合关心中国经济和产业发展前途的经济界及产业界、企业界人士阅读。

前  言

长期以来，受产业发展模式、路径、支持政策、要素条件等多方面因素制约，我国的产业发展主要采用加工组装和终端品制造模式切入全球产业链，这促进了产业规模和制造水平的快速提升，我国也成为举世瞩目的“世界工厂”。2022年，我国制造业增加值占全球的比重达到30.3%， 连续13年位居全球首位，超过第二名和第三名的总和。我国生产了全球超过50%的钢铁、水泥、电解铝、甲醇、烧碱和平板玻璃，60%的家电和新能源汽车，70%的化纤、动力电池、光伏组件、手机和计算机，以及85%的稀土冶炼产品，200多种产品的产量居世界第一。然而，相较于我国强大的终端产品制造能力，我国的产业基础研发制造能力相对薄弱，总体自给率只有40%左右；高端基础元器件、核心零部件、先进生产设备、关键基础材料等对外的依存度甚至高达90%以上，几乎完全依赖进口。

毫无疑问，这种模式促进了中国经济的快速发展，为全面建成小康社会奠定了坚实基础，但也带来了两个显而易见的问题，以致难以满足构建新发展格局和实现中国式现代化的新要求。一是产业升级滞缓。产业发展如同一条河流，上游的基础能力决定着下游产业发展的高度和产业升级的能力。无数产业发展实践表明，产业升级的过程是一个从加工组装、中低端产品制造到高端研发、关键零部件制造跃迁的过程，也是从产业链中下游向上游跃升的过程。我国制造业在产业链上中下游布局的不均衡、基础能力薄弱的现状，导致了在全球产业链中分工地位低下的困境和产业链升级的滞缓。唯有不断强化产业基础领域攻关突破，树立产业基础领域竞争优势，才能打破这种分工锁定，实现产业升级。二是关键环节受制于人。在全球化分工逻辑下，各国依据比较优势进行分工，产业基础薄弱的问题可以通过国际贸易得到缓解，正常的供应能够得到基本保证。但在贸易摩擦和大国博弈的背景下，一些国家在基础领域和核心技术上的优势成为其经济制裁的工具和“武器”，它们频频采用出口管制“实体清单”、“断供”等非经济手段对我国进行遏制围堵，导致我国高技术领域的产业安全矛盾凸显。

为此，2019年8月26日，十九届中央财经委员会第五次会议提出，要充分发挥集中力量办大事的制度优势和超大规模的市场优势，以夯实产业基础能力为根本，打好产业基础高级化、产业链现代化的攻坚战，实施产业基础再造工程，做好顶层设计，明确工程重点，分类组织实施，增强自主能力。2020年5月14日中央政治局常委会会议进一步明确，实施产业基础再造和产业链提升工程。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步提出，实施产业基础再造工程，加快补齐基础零部件及元器件、基础软件、基础材料、基础工艺和产业技术基础等瓶颈短板。党的二十大报告进一步指出，实施产业基础再造工程和重大技术装备攻关工程，支持专精特新企业发展，推动制造业高端化、智能化、绿色化发展。这些顶层设计和部署，抓住了推动产业升级和科技自立自强的“牛鼻子”，对于推动产业高质量发展、建设制造强国、突破产业链安全瓶颈、构建新发展格局、引领新一轮科技革命和产业变革等都具有非常重要而又深远的现实意义，是牵一发而动全身的关键举措。那么，到底如何实施产业基础再造工程，明确具体路径和实施方案，科学设定阶段性的战略目标，谋划具体举措，是全社会共同关心的重大议题。

为此，本书从概念分析入手，从产业基础再造和产业链提升相结合的视角，提出未来一个时期实施产业基础再造工程的总体思路、主要路径和战略任务。

具体而言，实施产业基础再造工程，必须要把握产业发展特性，尊重产业发展规律，做到综合施策。

一是坚持企业主体。遵循市场规律，充分发挥各类企业在产业基础再造中的主体作用，加快培育产业生态主导企业和专精特新企业，依靠市场机制更好地识别机会、抓住机遇、寻求突破。政府的主要作用是解决市场失灵、系统失灵和合成谬误等问题，进一步深化改革，优化基础能力提升的政策体系，完善支撑产业基础发展的要素市场和平台设施，强化有效的正向激励，形成有利于产业基础能力提升的产业生态。

二是坚持目标导向。聚焦真正少而精的“卡脖子”领域，发挥新型举国体制的优势，以新的体制组建一批国家产业技术研究院和产学研联合体，明确攻关目标和路线图，滚动更新科技攻关清单，逐个予以突破。防止将“卡脖子”清单泛化，将“崴脚脖子”问题甚至所有技术都实现国产化，防止“一哄而上”搞低端重复建设，造成资源浪费和错配。

三是坚持点链协同。从实际经验来看，聚集某一领域、某一环节推动基础领域攻坚突破，往往是低效甚至无效的，必须从系统、联动、协同的角度，统筹谋划产业基础能力提升，在突破关键核心技术的基础上，着力推动产业链上下游产品设计、材料开发、工艺开发、装备制造、示范应用推广等企业和机构协同联动，构建国产首台（套）、首批次产品大规模市场应用的生态系统，解决不愿用、不敢用国产化技术和产品的难题。

四是坚持补锻并举。从短期来看，要着力“补短板”“应亟需”，按链条梳理基础领域的薄弱环节，聚焦并明确产业基础再造工程的重点，加快突破“卡脖子”瓶颈约束。从长远来看，要着力“锻长板”“拓优势”，全面夯实产业基础能力，再造有利于产业基础能力提升的制度环境，推动一批引领新一轮科技革命和产业变革的产业基础技术及产品突破，打造“撒手锏”，形成引领未来发展的产业基础优势和相互制衡能力。

五是坚持开放合作。在坚持以我为主、自立自强、形成自主发展能力、保障产业安全的同时，主动扩大对外开放，积极利用全球资源和市场，深化与世界科技创新强国的产业和技术合作交流，打造基础领域以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

盛朝迅

2023年5月

第一章　产业基础概述

十九届中央财经委员会第五次会议提出，要实施产业基础再造工程，做好顶层设计，明确工程重点，分类组织实施，增强自主能力。党的二十大报告也指出，实施产业基础再造工程和重大技术装备攻关工程，支持专精特新企业发展，推动制造业高端化、智能化、绿色化发展。这是针对我国产业底层基础不牢、核心技术对外依赖、关键环节缺失、协同创新不足等瓶颈问题提出的重大战略性工程，是“十四五”时期推进产业高质量发展和制造强国建设的基础性、全局性工程，是突破产业链安全瓶颈约束、抢占新一轮科技革命和产业变革制高点的重要举措，具有重大而深远的战略意义。为此，有必要在理论上厘清产业基础的内涵与主要特征，深入分析实施产业基础再造工程的理论依据，构建系统分析框架。

一、产业基础的内涵

既有文献关于产业基础的内涵可以分为两种（见表1-1）：一种观点认为，产业基础是“工业四基”的拓展和延伸，对产业基础和产业基础能力不做区分；另一种观点则对产业基础和产业基础能力进行了明显的区分，更强调“能力”这一关键词。

表1-1　关于产业基础相关概念内涵和范畴的代表性观点

　　资料来源：课题组整理。

（一）四基扩展说

“四基扩展说”认为，产业基础的概念来源于“工业四基”，由于经济发展的阶段和外部条件的变化，“工业四基”的内容需要进一步拓展和补充，但概念相对集中，没有出现泛化。

许召元（2019）认为，工业基础能力主要是指核心基础零部件（元器件）、关键基础材料、先进基础工艺、产业技术基础。近年来，传统服务业领域的基础能力越来越重要，特别是基础软件方面，集成电路设计软件、操作系统、数据库、人工智能算法的重要性甚至超过了不少工业基础能力。因此，产业基础能力是在传统的工业基础能力的基础上，再加上生产性服务业领域的基础能力。盛朝迅（2019）认为，“工业四基”和基础软件等现代信息产业基础是产业基础能力的关键要素，但产业基础能力又不仅限于此，还包括基础设施、质量标准、政策环境、人才队伍等诸多要素。黄群慧（2020）认为，产业基础能力就是在现有“工业四基”的基础上加上工业软件和操作系统。同时，他也分析了产业基础能力薄弱的原因。他认为，产业基础能力薄弱主要表现在两个方面：一是工业化所需要的产业基础存在明显短板，即“工业四基”的自主化程度低，关键共性技术缺失，产品质量和可靠性难以满足需要，基础服务体系不完善；二是我国现代信息产业的产业基础比较薄弱，芯片、工业软件、操作系统、数据库等关键环节还存在“卡脖子”问题。李燕（2020）认为，产业基础能力具体是指工业基础能力，其内容包括核心基础零部件（元器件）、关键基础材料先进基础工艺和产业技术基础这“工业四基”。2020年1月20日，国务院新闻办公室的新闻发布会上，时任工业和信息化部部长苗圩答记者问，提出要实施产业基础再造工程，筑牢制造业发展“地基”，加强顶层设计，充分调动部门、行业协会、企业等各方面的力量，围绕“工业四基”，推动生产、应用、融资等合作衔接，加快市场化推广应用，并培育产业技术基础的公共服务平台，持续提升试验检测、标准检测、成果转化、知识产权保护等基础服务的支撑能力。

（二）产业支撑能力说

“产业支撑能力说”认为，产业基础是保障和推动产业发展的能力，这一种观点不再强调产业基础与“工业四基”的联系，概念范畴相对宽泛。

徐洪才（2019）认为，产业基础能力包括产业链、价值链的上游控制能力以及产业配套能力和高素质人才队伍3个方面。罗仲伟和孟艳华（2020）则对产业基础和产业基础能力进行了区分，他们认为，产业基础是产业形成和发展的基本支撑，既包括提供基本生产资料的产业部门，也包括提供产业底层结构的产业要素，随着科技的发展还需增加“基础软件”。产业基础能力是指上述基本支撑对产业形成和发展的保障程度和推动力度。干勇（2020）认为，新材料产业基础能力主要表现为新材料产业的基础条件和综合实力，主要包括科技创新基础能力、支撑保障基础能力、产业竞争基础能力、可持续发展基础能力、产业基础设施、产业发展生态环境等。中国工程院（2019）开展的“工业化基础再造”课题研究提出，工业基础主要是指我国在推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展过程中，相适应的生产关系各方面的总和，即工业化基础，具体包括基础产品、基础技术、创新体系、基础文化、基础教育和人才、基本政策等基础要素以及各要素之间的关系。课题研究进一步认为，在当前一段时期内，产业基础应聚焦于基础产品和基础技术，主要应围绕5个方面布局：基础零部件/元器件（包括高端芯片和传感器）、基础材料、基础检验检测设备和平台、基础制造工艺和装备、基础工业软件。

我们认为，“四基扩展说”和“产业支撑能力说”从不同角度对产业基础的内涵和外延进行了分析，是研究不断深入和深化的具体表现：“四基扩展说”侧重于从研究对象的角度拓展产业基础的范畴和边界，“产业支撑能力说”侧重于从产业功能角度论述提升产业基础能力所需要的诸多要素和条件。从实际经验来看，聚焦某一领域、某一环节推动基础领域攻坚突破，往往是低效甚至无效的，必须从系统、联动、协同的角度，统筹谋划产业基础能力提升。为此，必须结合新时代新形势对产业基础能力提升的要求，重新提炼和概括产业基础的概念和内涵，增强制造业底层整合能力。

基于上述分析，我们认为，“产业基础”是产业形成和发展的基本支撑，是为产业发展提供基础技术、材料和零部件支撑，能够决定生产制造方式的基础单元，也是为其形成提供支撑的基础要素、公共服务体系和平台、制度环境的集合。产业基础包括核心层和支撑层两个层面：核心层是指支撑产业发展的基础环节和底层技术，包括基础装备、基础零部件、基础工业软件、关键基础材料4个方面，可以称为“产业四基”；支撑层是指支撑核心层技术突破的条件和保障，主要包括重大科学装置和创新平台、底层基础要素、质量基础设施和制度环境等（见图1-1）。其中，核心层是从产业链角度定义的，主要是指能够划分到具体产业门类的基础产业，是显性的、较多被关注的产业基础领域；支撑层是从支撑条件角度定义的，主要是指支撑核心层发展的各种要素、公共服务体系和制度环境，是处于产业发展底层、较少被政策和公众关注的基础领域。两者相辅相成，不可分割，共同构成产业基础的全部内容。由此可见，产业基础是一个内涵和外延都十分丰富的概念，既包括支撑产业发展的基础产业和底层技术，也包括与之相配套的基础要素、基础设施、公共服务平台、政策和制度环境，是基础产业、基础要素、基础设施、公共服务体系和制度环境的有机统一。

图1-1　产业基础的两个层面及其主要内容

二、产业基础的主要特征

产业基础，特别是核心层的“产业四基”，作为支撑产业发展的最重要的基础部门，往往具有底层性、战略性、寡占性、系统性和动态性等特征。

1．底层性

正如地基处于建筑物的底层不容易为外界所看见一样，产业基础一般处于产业链的上游、前端或中间投入品的生产环节，属于产业发展的底层架构，并不直接与位于终端的消费市场和消费者发生经济技术联系，因此市场显示度较低。比如，ARM架构是全球计算机芯片行业的基础，Linux开源体系是很多软件服务的基础，TCP/IP是万维互联的基础，RSA算法是金融加密系统的基石。这些技术都非常重要，但往往不为大众所熟知。

2．战略性

战略性主要是指产业基础部门在产业发展中的地位十分重要，是决定产业竞争力和控制力的关键所在。产业基础部门掌控着整个行业的关键知识和技能，具有无法替代的竞争优势地位，是整个产业命运的真正决定者和行业“大厦”的根基。本部门的技术改进或停滞，会极其显著地影响下游用户的产品质量和产出状态。比如半导体产业的高端芯片制造、极紫外（EUV）光刻机生产、光刻胶等关键材料生产环节，虽然产业规模体量不大，但却掌握着关键核心技术，把控着行业发展的“命门”，是整个产业链最关键的环节。一旦发达国家实施“断供”，我国规模达数万亿元的产业发展都将受到极大的冲击。离开产业基础来发展产业，就好比在沙滩上建高楼，既不安全，也不牢靠。

3．寡占性

由于产业基础领域的专业性比较强，大多数从事产业基础领域生产的企业所提供的产品和服务比较单一，供应链关系相对稳定、固化，具有分工锁定、行业进入门槛高、技术突破难等特征。因此，往往会出现“赢者通吃”的局面，即该产品和技术的供应仅由少数几家企业掌握，形成完全垄断或寡头垄断的市场结构。先发企业一旦在某一领域形成了先发优势，后发追赶者追赶超越的难度将异常巨大。全球市场也是如此，德国很多隐形冠军企业的全球市场占有率都超过了50%，在世界范围内做到了极致，受到业界的广泛认可。

4．系统性

产业基础包括关键核心技术、基础装备和基础零部件、基础材料、基础工业软件、质量基础设施，以及与之相配套的创新服务体系、要素支撑和制度环境等，是一个完整的体系，既关乎基础科学，也涉及推广应用。这些产业基础的具体内容相互支撑，缺一不可，只要某一个环节出现瓶颈和薄弱项，整体就会遭遇“卡脖子”的困境，整体产业基础实力的突破就会变得很难，产业竞争力的提升也会受到限制。因此，提升产业基础能力是一个系统性工程，不能“头痛医头，脚痛医脚”，必须要有顶层设计、系统谋划和统筹推进。

5.动态性

动态性是指产业基础的范畴会根据技术条件或时代背景的变化而动态调整，不同时代产业基础的内涵和外延也不尽相同。在农业经济时代，基础产业部门是农具生产和种子培育，基础要素是土地、劳动力和资本，基础设施也是围绕农业生产的水利基础设施和仓储设施等；在工业经济时代，核心基础零部件（元器件）、关键基础材料、先进基础工艺、产业技术基础“工业四基”取代农具生产和种子培育成为基础产业部门，相应的，资本、人力资源、技术、企业家才能在要素中的重要性上升，基础设施也随之改变；在信息经济时代，软件和数据的重要性上升，基础装备、基础零部件、基础工业软件、关键基础材料“产业四基”取代“工业四基”成为最重要的基础产业部门，其基础要素和基础设施也相应调整（见图1-2）。未来，产业基础的内涵和外延还会调整。

图1-2　不同时代产业基础的内涵和外延

三、实施产业基础再造工程的理论依据

实施产业基础再造工程是新形势下产业政策创新的最新实践。要准确把握政府行为和产业政策实施的依据、科学界定政府行为的边界，必须从政府和市场关系角度进行分析，不断深化对政府和市场关系的认识。青木昌彦、奥野正宽等（1998）认为，产业政策的本质是通过政策措施的适度干预来解决多部门协调失灵和系统失灵等问题。实施产业基础再造工程的理论依据即如此，政府的职责主要是通过适当干预完成企业做不了或者不愿意做的事情。

（一）解决市场失灵问题

市场失灵问题主要包括两个方面。一是公共物品问题。产业基础具有很强的正外部性，具有公共物品或准公共物品属性。产业基础领域的投资具有规模大、周期长、风险高、门槛高的特点，这使市场主体的投资规模和水平难以满足产业需求，从而出现投资不足和补偿不足的市场失灵问题。在此情形下，必须发挥政府“有形之手”的调节作用。二是市场竞争中出现的垄断问题。由于产业基础领域具有分工锁定、行业进入门槛高、技术突破难等特征，国外先发者已经形成了较强的行业垄断和寡头市场特征，国内后发追赶者只有不计成本地加大研发投入，迅速提升生产能力，才有可能在已经形成寡头垄断的市场结构中有足够的能力与国外同行竞争，进而逐步打破分工锁定的市场格局。因此，企业发展初期往往亏损经营并需要政府扶持，市场竞争中对企业短期利润最大化目标追求的设定，并不适用于产业基础部门。

（二）解决多主体协调失灵问题

这类问题主要包括经济管理部门之间不协调、研发与应用环节不协调、军民之间不协调、人才的培养与使用不协调等。一方面，经济管理部门之间不协调。科技部、工业和信息化部、国家发展改革委各自发布项目指南、指导目录，都要求项目具有技术研发突破、进行产业化能力建设，从而导致项目重复支持等。另一方面，产业链上下游协调不够。研发链、产业链分割、缺位，协同衔接能力差，技术成果主要集中在科研院所，缺乏科技成果转化的通道和桥梁，科技成果产业化率低，科技成果与产业化“两张皮”问题突出。支持研发和产业化脱节，一边通过鼓励研发支持国产化技术开发和设备生产，一边又通过出口退税等政策支持进口国外设备，“政策打架”的现象时有发生。同时，由于国内的军工产品难以适应民品市场的需要，民用技术受国外“卡脖子”约束问题突出，部分民用技术装备过多吸收国外元素，存在安全漏洞等问题，导致“民参军”“军转民”渠道不畅通。此外，由于基础领域回报低，大量基础领域人才从学校毕业后进入金融领域工作，造成“学非所用”“用非所学”现象突出。

（三）解决系统失灵问题

系统失灵问题主要包括3个方面。一是行业基础和共性技术研发体系缺失。240多家科研机构改制以后，削弱了行业服务功能，导致服务成本大幅提高，行业基础和共性技术研发体系缺失。目前以企业为主体的新型研发机构很多实质上成为企业技术中心，没有发挥应有的作用，行业共性技术缺失的问题没有得到根本解决。二是通用技术、共性技术的扩散应用不够。目前的产业政策主要聚焦于鼓励前沿技术的突破，技术扩散机构相对缺失，以致忽视了先进适用技术在广大中小企业的应用。三是产学研资源没有形成合力。缺乏行业共性技术平台、市场平台和信息平台，各自为战的现象较为突出。

（四）解决产业政策错位问题

长期以来，我国产业政策的“重显轻潜”现象突出，对市场显示度高的整机及成套设备高度重视、大力支持，对市场显示度低的基础能力发展重视不够甚至忽略。政府采购政策也偏向支持国外产品，使得国内品牌缺乏应用场景，产品市场化应用困难。一些新产品的开发缺乏有效的资金和金融政策支持，风险投资、金融体系不能满足创新创业的需求，技术链、产业链、投资链的完整体系尚未形成。

因此，需要实施产业基础再造工程，通过为市场提供合适的制度设计和政策创新，加强政府在产业基础领域的作为，促进各部门政策协同和系统再造，形成政策合力，显著改善市场绩效。

四、产业基础再造的“要素—平台—制度”三维分析框架

全景式解构产业基础，不但需要明晰产业基础的内在构成和基本要素，也需要分析产业基础的影响因素和作用机制。根据我们的理解，产业基础再造工程是对产业基础及其所涉及的体制机制环境、重大共性服务平台、要素保障支持条件等进行系统谋划和布局，重点解决多部门协调失灵和系统失灵等问题的系统性政策安排，需要从要素、平台、制度3个维度协同发力（见图1-3）。

图1-3　产业基础再造的三维分析框架

从要素支撑条件来看，人才、资本、技术、数据信息等生产要素决定了产业基础的“输入”，是推动产业基础能力提升的基本条件。

从平台层面来看，主要包括支撑产业发展的各种共性技术平台、服务支撑体系和检验检测、标准化、计量等各类质量基础设施平台，是支撑产业基础突破的重要基础设施和平台条件。

从制度层面来看，由于产业基础具有寡占性和战略性等特征，产业基础能力提升对于一国产业发展和升级具有重要的现实意义，但仅仅依靠市场力量难以突破。需要通过优化制度供给，为产业基础发展提供良好的政策环境。比如建立产业基础能力动态评估机制，找出薄弱环节和短板，明确产业基础再造工程的主攻方向；完善新型举国体制，建立完善新形势下重大关键共性技术联合攻关机制；建立完善产业链上下游协作机制，重点解决“卡脖子”技术突破后的市场应用难题；加强军民融合，引导两类企业共享要素资源，激发更大活力；深化国企改革，强化国有企业在产业基础能力提升中的担当和作为；等等。

本书遵循上述逻辑框架开展研究分析。